加快供给侧改革，推动中药材产业高质量发展 ——《全国道地药材生产基地建设规划（2018—2025年）》解读
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•中药材资源的无序开发、品种创新不足、质量安全水平不高，都将影响中医药事业持续健康发展。加快道地药材基地建设，将中药材生产由重规模求数量的发展模式，转变为重质量求效益的发展方向，紧紧把握我国农业供给侧结构性改革契机，将中药材产业的竞争从单纯产品质量竞争升级到全产业链质量管控的竞争。
•《规划》充分考虑并吸取现代农业生产中的宝贵经验，重点着力于种子种苗繁育、标准化生产、产地生产加工、服务、质量管理5个方面，采取以“品种为纲、产地为目”的方法，将定品种、定产地和定标准相结合，以“有序、安全、有效”为方向，优化道地药材生产布局。
2018年12月18日，由农业农村部联合国家药品监督管理局、国家中医药管理局共同下发了《全国道地药材生产基地建设规划（2018—2025年）》（后文简称《规划》），这是指导今后若干年中药材产业发展的重要文件，也是落实中医药法的重要举措。本文从背景、总体要求、重点任务分解、建设布局思路及其对道地药材发展的影响等几个方面对《规划》进行解读，以便于更好地理解与把握。
《规划》制定的背景
“健康中国”引领中药材需求由量向质转变
党的十九大报告指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民对美好生活的需要首先就是对健康生活的需要，中医药在健康养生和防病治病领域发挥着不可替代的作用。由中共中央、国务院于2016年10月印发并实施的《“健康中国2030”规划纲要》，随着“健康中国”战略的实施，中药材需求侧已经发生了巨大变化。一方面，中药材是中医防病治病的物质基础，是中成药、中药饮片等中药材工业的重要原料；另一方面，中药材已从传统的医疗需求逐步走进寻常百姓家，成为日常健康养生必备的消费品。中药材的需求量和需求层次被逐步拉升，对中药材质量和安全性提出了更高要求。
“道地药材”擎举中药材供给向质优效佳发展
道地药材是我国传统优质药材的代表，它是指经过中医临床长期优选出来的，在特定地域，通过特定生产过程所产的，较其他地区所产的同种药材品质佳、疗效好，具有较高知名度的药材。道地药材源自特定产区、具有独特药效，需要在特定地域内生产，目前我国道地药材产区可划分为东北、华北、华东、华中、华南、西南、西北七大区域。我国中药材的供给主要依赖药材种植，中药材供给侧发展的水平和人民群众对优质中药材原料日益增长的需求相比存在发展不平衡和不充分问题，主要表现为产业规模增长和产业管理机制间的不平衡，产业科技化水平与服务中医药产业能力间的不平衡。纵观中药材产业，其面临的主要问题有：
一是由于过度采挖，加上生境退化，部分道地野生中药材资源流失、枯竭，如羌活、川贝等尚未完全解决栽培化，野生来源道地药材供应短缺的问题日益突出；二是随着人工栽培药材逐步取代野生药材的步伐不断加快，道地药材被盲目引种，受经济效益、劳动力成分、城市发展等各方面因素影响，不少传统优质道地产区被新兴主产区替代，导致道地性消失，中药材疗效下降；三是中药材生产中忽视传统道地药材的生产加工技术，重产量轻质量，忽视道地药材综合质量特征，单纯追求指标性成分含量达标，在生产中滥用化肥、农药、生长调节剂，随意缩短栽培年限，严重影响了中药材质量和临床疗效；四是中药材生产过程中，优良品种和先进种植加工技术推广应用不充分，生产水平远落后于大农业，单位面积的生产效能没有得到有效释放，中药材产地加工条件落后，交易方式原始，现代中药材物流和市场体系不完善。
中药材具有经济、生态、医疗等多种资源属性。近年来，中药材种植面积呈井喷式增长，供大于求和供需错位的现象日趋严重；中药材种植规模、产量与药材质量、疗效的深层矛盾没有得到有效化解。中药材资源的无序开发、品种创新不足、质量安全水平不高，都将影响中医药事业持续健康发展。中药材产业面临着严峻挑战，道地药材作为中医药的精髓，是评价中药材品质的综合性标准，兼具历史和文化属性，又涉及遗传、环境及生产实践等多方面。应加快道地药材基地建设，将中药材生产由重规模求数量的发展模式，转变为重质量求效益的发展方向；同时紧紧把握我国农业供给侧结构性改革契机，着力推进中药材产业发展，加快道地药材生产基地建设，将中药材产业的竞争从单纯产品质量竞争升级到全产业链质量管控的竞争。
道地药材产地建设迎来“天时、地利、人和”的历史机遇
当前，道地药材发展迎来大好时机。
一是党和国家高度重视中医药工作，中医药事业取得了显著成就。习近平总书记多次就中医药发展给出指示，他指出“中医药学是中国古代科学的瑰宝，也是打开中华文明宝库的钥匙。”中药资源是关系我国国计民生的重要战略性资源，保护和发展中药材，是保障中医临床疗效、提高人民健康水平、建设“健康中国”的坚固基石。2017年中医药法实施，此外，国务院还发布了《中国的中医药》白皮书和《中医药发展战略规划纲要（2016—2030年）》《全国农业现代化规划（2016—2020年）》，为道地药材的发展提供了有力保障。
二是我国全民进入追求高品质中药材时代。随着人民群众健康意识的不断增强，对高质量健康服务需求的持续增加及对天然药物的青睐，中医药顺应回归自然的世界性潮流，在疾病防治过程中发挥着越来越重要的作用。
三是初步建立了道地药材生产、鉴定与评价技术体系。道地药材在数千年的临床中积累了大量实践与理论经验，在中医药事业发展中具有举足轻重的地位。道地药材的现代研究发端于20世纪80年代，经过30多年的发展，中医药人发掘和整理了道地药材本草资料，初步理清了道地药材形成的历史原因和规律；建立了一系列道地药材鉴定与评价方法，初步赋予了道地药材现代科学的内涵。2017年7月中医药法正式实施，第一次将道地中药材作为专业术语纳入其中，道地药材理论创新与实践研究方面已初成体系。
四是道地药材对贫困地区具有较好的经济带动效应。中药材的生产过程链较长、涉及部门多、产业从业人员多、附加值较高、带动效应较明显。而道地药材受逆境效应影响，大多适宜在贫困边远山区种植，可不与粮食争地，且能够有效助力农民增收脱贫，助力科技和产业扶贫，因此对乡村振兴战略和生态文明建设都具有十分重要的意义，在国家经济结构调整过程中，道地药材大有可为。
五是第四次全国中药资源普查为道地药材生产和规划布局提供了基础。截至2018年底，第四次全国中药资源普查工作覆盖了31个省2042个县，建设了28个省级技术服务中心、66个监测站组成的中药资源动态监测信息和技术服务体系，以及28个种子种苗繁育基地和2个国家中药种质资源库。
《全国道地药材生产基地建设规划（2018—2025年）》正是在这一机遇与挑战并存的背景下制定的。《规划》由农业农村部和国家中医药管理局、中国中医科学院等多单位共同成立的起草小组负责撰写。自2017年10月开展起草工作以来，先后组织召开多次起草讨论会，同时邀请各领域专家进行论证。形成初稿后，农业农村部通过多种途径和方式，广泛征求各方意见和建议，并由农业农村部下发全国31个省（市、自治区）中药材专家指导组征求全国意见和建议。同时发函部分院士、领域内知名专家征求意见和建议，最终制定了《规划》；经与国家药品监督管理局、国家中医药管理局会签后下发。
总体要求
《规划》贯彻落实党中央国务院有关中医药方面的政策法规，根据习近平总书记关于发展中医药的重要论述和指示，以“有序、安全、有效”为发展方向，依据中药材道地性原理，全面优化全国中药材生产布局；推进生态种植，防止有害物质产生和污染，强化绿色安全生产，保障药材质量安全和环境生态安全；同时在兼顾药农的经济效益的基础上，以提高中药的临床疗效为导向引导中药材生产，强调过程管控，以科技创新驱动中药材生产。
重点任务分解
针对当前道地药材在生产、加工与流通各环节中存在的“科技化水平不高，标准化生产加工及服务的体系尚不完善，质量管理体系尚待加强”等问题与未来发展的方向，《规划》充分考虑并吸取现代农业生产中的宝贵经验，重点着力于种子种苗繁育、标准化生产、产地生产加工、服务、质量管理5个方面，分解了5个体系建设的专栏，使道地药材生产向“有序、安全、有效”方向发展。
专栏1的目标是保证中药材种子种苗的质量
问题与背景：目前我国尚未出台中药材种子法，道地药材种子缺乏相应的管理条例与办法，良种繁育尚不完善，不少道地药材仍然存在自繁自养、种质退化等问题。
具体措施：针对野生道地药材，设置濒危稀缺道地药材种质资源保护专项，加强野生抚育，加快人工驯化，为更好地使用打基础；针对当前部分道地药材生产过程中存在的种质退化、混杂等问题，设置良种繁育专项，促进良种繁育能力的提升；针对当前道地药材品种选育创新不足的问题，设置专项，推动道地药材的品种选育，通过科技创新引领道地药材发展。
同时《规划》中强调要加强源头管控，提出加强种子（苗）质量监管，加快制定《中药材种子（苗）管理办法》，重视中药材种子种苗的选育和规范推广，从源头上保障中药材的质量安全。将中药材品种列入《农业植物新品种保护名录》，实施品种登记制度，强化品种保护和监管。
专栏2的目标是促进中药材生态绿色种植
问题与背景：当前中药材生产存在重量轻质现象，大水大肥、植物生长调节激素滥用、种植年限缩短等问题已经严重影响道地药材的品质，并引起了全社会的关注。同时生产过程机械化、信息化水平仍然较低，不少道地药材生产区仍然处于手工作坊状态，制约了中药材产业的发展，影响了中药材质量和中医临床疗效的发挥。
具体措施：针对当前道地药材生产中所存在的重量轻质现象，《规划》明确将“根据中医临床和中药企业提出的药材品质要求”作为指导思想，鼓励并支持生态种植技术，推广绿色防控技术，提升药材品质，以中医临床疗效为出发点，引导往优质方向发展，从根本上解决中药材面临的品质下降问题。同时提升机械化及信息化管理水平，解放生产劳动力，提升产业信息化水平。
专栏3的目标是促进中药材绿色加工和优质优价
问题与背景：目前我国中药材的生产及经营以个体户为主，大部分未受过中药材相关专业知识的培训，专业素质偏低，加上中药材到饮片尚有炮制等环节，使得生产与经营者仅从经济效益出发，忽视临床疗效。此外，当前中药材生产因供需关系不明、资本介入等因素影响，导致波动较大，影响产业的健康良性发展。
具体措施：围绕建立健全生产技术、产地初加工、质量安全等生产全过程标准体系内容，着力构建道地药材生产服务体系建设，包括培育经营主体，创新生产经营模式，构建产销信息监测体系、流通体系、技术推广体系。转变当前分散的生产格局，引导规模化生产，提高相关从业人员素质，合理引导道地药材生产。
特别强调“以道地性和临床疗效为主要评价依据，制定完善道地药材商品规格等级标准，推动建立以优质优价为导向的价格形成机制。”使中药材的生产回归到服务临床上来。
专栏4的目的是提升道地药材产业化水平
问题与背景：当前中药材采收与加工行业规范尚不完善，中药材采收与加工多以小作坊式加工为主，存在着无规范采收、经验性加工、随意性包装、家庭式储存等情况，而采收加工直接关系到药材质量，过早或过晚采收均会影响有效成分的积累，不规范的加工过程导致有效成分大量损失，干燥环节仍较多采用成本较低的含硫煤熏等方法，极易导致二氧化硫超标，储存环节也同样采用有毒化学物质防治方法，因此亟待规范采收加工技术。
具体措施：强调在继承传统的基础上及时吸收现代科技成果经验，在采收、净选、切制、干燥、分级、保鲜、包装、贮藏等环节加强创新，引进先进技术，提升相关能力建设。同时加强综合利用，减少药效损失，提高药材品质。
专栏5的目的是强调道地药材全过程质量控制
问题与背景：道地药材突出的优良品质，是被中医药界推崇的核心因素。因此道地药材的生产以临床所需为出发点，质量是道地药材的生命线，近30年来道地药材得到了迅速发展，同时也带来了诸多问题，生产过程不规范导致质量下降。同时由于道地药材生产具有农副产品的特点，过程长、影响因素多，过程管控是保证其质量的有效手段。因此，构建道地药材全程质量管理体系具有重要意义。
具体措施：从提升道地药材质量安全出发，重点开展道地药材质量管理体系建设，包括全过程的质量相关技术体系、质量检测体系、可追溯体系，确保所产道地药材质量安全。
《规划》中的5个专栏，涵盖了中药材生产的全过程，针对当前产业发展中面临的问题，在每个关键性环节均作了详细部署，将对推动中药材产业健康发展起到很大的促进作用。
建设布局思路
由于道地药材涉及品种多、分布广，部分道地药材存在多个道地产区，加之从南到北，各地区自然环境差异较大，因此《规划》采取以“品种为纲、产地为目”的方法，将定品种、定产地和定标准相结合，以“有序、安全、有效”为方向，优化道地药材生产布局。
一是在定品种方面，优先考虑道地性强、临床使用频率高、品质需求高、临床使用量大的药材，通过历代本草考证，参考道地药材相关科研成果、专著和标准等，选定百余种重点道地药材。
二是在定重点县及产区方面，综合考虑资源禀赋、生态条件和产业基础等因素，并根据第三次、第四次全国中药资源普查结果，确定道地药材生产重点县（市、区），在此基础上将重点县较为集中的区域，划定为道地药材重点产区。按照因地制宜、分类指导、突出重点的思路，将全国道地药材基地划分为7大区域。
三是在各区域发展方向上，《规划》在每个区域项下详细列出各自的自然生态特点以及当前占全国药材生产面积的比例。同时列举各区域的重点知名道地药材品种，综合考量各区域所分布道地药材的现状，提出了各自主攻的方向。如华东产区，针对当前“浙八味”等传统知名药材受经济效益影响出现萎缩的情况，提出了适度恢复生产的方向，并在此基础上提出了建设目标。此外《规划》还对道地药材产区的部分重点品种在生产中存在的其他问题，如野生抚育、品种退化、连作障碍、加工储藏等问题做了说明，指明了各区域发展的方向。
四是在提质方面，《规划》提出加大对标准化基地的支持力度，优先支持中药企业自建基地、中药材种植专业合作社或与地方政府联建基地等有稳定销路的道地药材生产基地。也就是说，《规划》所支持的是鼓励具备有一定基础的生产基地在原有基础上的提升，而不是盲目扩大生产。
此外，《规划》的制定将为中药材适宜区域的生产与发展提供依据。同时，《规划》对道地药材的发展也将为拉动当地经济发展起到积极作用。
《规划》对道地药材发展的影响
全面促进道地药材保护和发展。
本《规划》首次在国家层面对全国中药材生产进行布局，《规划》充分吸取中医药传统文化中的精髓，以历代中医药学家上千年不断实践总结出来的，具有高度概括的综合性质量控制方法的“道地”为抓手，明确目标，抓住重点，体现引导，将数量繁多的中药材凝练到百余个核心药材上，通过对中医临床关注的重点主体“道地药材”进行全过程引导，必将对中医药文化的保护和发展、优秀中华传统文化的传播起到积极的作用，并对整个中药材产业起到积极的促进作用。
大大促进道地药材生态绿色发展。
中药材生产过程中所存在的农药化肥滥用、土壤污染、种植周期短、采集时间不固定等问题日益严重，且受到各方关注，优质中药材生态种植的呼声日益高涨，《规划》明确提出在中药材种植环节，鼓励采用生态农业生产模式，以实现中药材的绿色发展，此举将对提升药材品质起到不可估量的作用。
规范道地药材生产全过程管控。
中药材从生产到应用过程链较长，涉及多个管理部门。以往中药材质量往往通过检测环节来控制，而中药材的生产是源头，随着对中药材质量影响因素认知的深入，人们逐步意识到优良品质的药材是靠种出来的，而不是靠测出来的，因此质量前移的重要性日益凸显。《规划》涵盖了种质资源、种子种苗、生产过程、采收加工、科技创新、服务体系、标准体系、流通体系等中药材生产流通全过程，覆盖了道地药材生产全过程的问题及关键环节。
为道地药材生产培育现代化中药材市场体系。
《规划》以道地药材生产服务体系建设为重点，强调创新服务机制，一方面可以降低交易和市场流通成本。另一方面，通过技术升级，实现中药材生产、产地加工和流通设施现代化，充分运用互联网、物联网、区块链和人工智能等新技术，推进供求对接、质量溯源、产业调控等方面的信息化管理，打造现代化中药材电子交易市场，通过质量追溯系统建立，确保中药材质量全程可控。
通过道地药材质量管理体系建设，实现中药材优质优价。
在建立完善的质量管理体系的基础上，通过食品药品监督管理部门对中药材质量的严格监管，加大高、低质量药材的价格差，可以提高生产高质量药材的积极性，通过优质优价，扭转药材市场“劣币驱逐良币”的不利局面。而且《规划》引导“以临床疗效为主要评价依据”的药材生产，使中药材的生产真正体现出其为中医临床提供有力武器上来，将对中药材的健康发展起到深远影响。
增大道地药材产业资本的投入，调节市场供需，平稳价格波动。
《规划》强化了道地药材基地建设的政策扶持。一方面统筹支农资金，加大道地药材生产基地建设投入，创新金融服务，建立多元化投融资机制，吸引工商资本、社会资本投入道地药材生产。另一方面，提出要将道地药材纳入地方农业政策性保险支持范围，开展道地药材生产保险试点，通过这种方式可以调节市场供需，熨平市场的剧烈波动，达到维护药农利益的目的。
《规划》充分分析了当前中药材生产面临的形势、存在问题及将来引导发展的方向，围绕供给侧结构性改革这一主线，审时度势地做出了一系列统筹规划，将对道地药材的发展、优质药材的供给、资源的可持续利用、生态环境的保护、农民增收脱贫、中医药事业的发展、优秀中华传统文化的传播起到积极作用。同时《规划》也是落实中医药法的具体体现，是贯彻落实习近平总书记关于发展中医药的重要论述的具体体现，是中医药在国家战略中地位提升的具体体现。《规划》必将对中药材的生产、中医药事业的发展产生深远的影响。（黄璐琦）
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